no tenemos planeta B

“Harper’s Latest Environmental Platform” Theo Moudakis

Calentando el iceberg

O por qué es poco inteligente intentar calentar la economía a costa de la política ambiental

Publicado: 2014-07-04

Lo consiguieron. Ayer el Congreso de la República aprobó la reforma propuesta por el Poder Ejecutivo a diversas normas ambientales. Dos pequeñas modificaciones sufrió el proyecto original:

a) Mantiene la moratoria sancionatoria de 3 años. No obstante, el tope máximo para la imposición de sanciones a cargo del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiente (OEFA) -salvo las excepciones de ilegalidad, reincidencia y daño "real" a la salud y vida de la persona- ya no reduciría el actual tope de 30,000 UIT en un 65%, sino en 50% (15,000 UIT).

b) El plazo para emitir las opiniones técnicas en el proceso de evaluación de impacto ambiental se extendería de 30 días a 45 días hábiles.

Los demás aspectos preocupantes no sufrieron cambio alguno. ¿Qué lecciones podemos sacar de lo ocurrido?

1. ¿La institucionalidad ambiental sale debilitada o no?

Sí. ¿Por qué? Hay tres cuestiones que definen la fortaleza institucional:

a) El nivel de autonomía y contrapesos a las decisiones sectoriales. Así como nadie discute que el Banco Central de Reserva (BCR) o la SUNAT puedan tomar ciertas decisiones sin depender de otras entidades, también el Ministerio del Ambiente - MINAM requiere de ámbitos de autonomía. El contrapeso, por su parte, alude a que un sector no puede adoptar alguna decisión con consecuencias ambientales significativas, sin la colaboración o la participación del MINAM.

b) La capacidad burocrática. Es decir, las funciones asignadas, así como los recursos humanos, financieros y materiales necesarios para ejercerlas con eficacia.

c) El alcance territorial. Me refiero a la posibilidad real de la autoridad ambiental de tomar decisiones sobre el territorio. Es lo que se denomina en ocasiones "presencia estatal".

El siguiente cuadro resume el impacto del proyecto sobre las tres áreas:

ILQ

El nivel de debilitamiento es variado. Más severo en lo que concierne al OEFA, puede parecer menor en otros casos. Pero en conjunto expresa una clara voluntad de debilitar al sector medioambiental.

2. ¿El proyecto resolverá los problemas que enfrentan los inversionistas al lidiar con la burocracia ambiental y las regulaciones?

No. Los problemas de la gestión ambiental son otros. Por ejemplo, ¿por qué toman un tiempo excesivo los procesos de evaluación de impacto ambiental? Al menos por tres razones: Una burocracia débil incapaz de mantener al personal que capacita -parten al sector privado- y garantizar un número adecuado de expertos, una estructura de coordinación limitada -la idea de una ventanilla única debería ayudar-, y un casi inexistente control de la calidad de los estudios de impacto ambiental que elaboran las consultoras ambientales. Lo más probable es que la burocracia reaccione (re)acomodándose a las nuevas reglas, a fin de "sobrevivir", esquivando la atribución de responsabilidad. ¿El proyecto atiende estos problemas? No.

3. ¿Es realmente la regulación ambiental un factor que explique el patrón de crecimiento de la economía peruana?

No. Aceptando que el crecimiento económico es una meta deseable -aunque no pocos cuestionarían dicha premisa- no existe evidencia que muestre que las variaciones anuales de nuestro producto interno son afectadas por decisiones de regulación ambiental.

ILQ - inei

El desarrollo de instituciones y reglas de contenido ambiental ha seguido un rumbo de avances y retrocesos. Sin embargo, las razones que explican los problemas económicos del país están ligados a la manera cómo nos hemos articulado a la globalización económica. Los minerales, los hidrocarburos, la harina de pescado, los productos agrícolas dirigidos a la exportación, son áreas cruciales para el crecimiento del país. Pero también son recursos que se ven afectados por problemas climáticos (El Niño a la pesca y a la agricultura) y por los vaivenes de los precios internacionales (minerales, hidrocarburos). Solo a inicios de la década de los noventa, la crisis fue producto de malas decisiones internas. Pero en esa época no existía regulación ambiental a la cual culpar.

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De otro lado, las tensiones que origina el crecimiento económico sí parecen manifestarse claramente en las cifras de conflictividad del país que registra mes a mes la Defensoría del Pueblo.

ILQ - inei - defensoría del pueblo

4. ¿Quién gana, entonces, con estos cambios?

Si el rumbo general del crecimiento del país no parece estar ligado a las regulaciones ambientales actuales, ¿por qué cambiarlas? Todo parece indicar que serían proyectos específicos los que son afectados por las normas que el Ejecutivo ha buscado modificar. Por ejemplo, el OEFA sí está multando, y cuando sus decisiones son llevadas al Poder Judicial, casi siempre gana. ¿Cómo están cambiando las prácticas de fiscalización? ¿A qué sectores afecta?

ILQ - OEFA

Aunque el cuadro revela un incremento de las multas -con las cifras más altas en el sector minero- vemos que en este rubro (multas consentidas) , el total de aquellas -derivados de 234 procedimientos sancionadores que ha impuesto el OEFA- no supera siquiera el tercio del máximo de 30,000 UIT que podría imponerse por una sola infracción. El propio OEFA ha indicado que el promedio de las multas impuestas desde su creación es de apenas 68.3 UIT. ¿Nos podría decir algo la información precisa sobre a quiénes ha multado con mayor severidad, o será que algunas empresas sienten que podrían ser las próximas multadas severamente?

De otro lado, como ha informado La República, la cuestión del cambio en la regulación de las zonas reservadas estaría ligada a problemas específicos en un área de la costa norte del país. 

LA REPÚBLICA - SERNANP

La fijación de los estándares de calidad ambiental está vinculada a la queja sobre el estándar de calidad ambiental del aire. En realidad, la cuestión se limitaría al parámetro dióxido de azufre, que afecta a las fundiciones mineras. Por su lado, el ordenamiento territorial "acotado" es una manera de disipar los temores del sector empresarial. ¿A qué? A que la eventual expansión de sus actividades pudiera verse limitada por dicha política territorial.

5. Derritiendo las ilusiones

En resumen, con los ajustes, podrían movilizarse inversiones en el corto plazo que seguramente son juzgadas como indispensables por nuestras actuales autoridades. Y para un país que ha convertido el porcentaje de variación del PBI del país en el eje dominante de la política, estos cambios deben haberse percibido como absolutamente indispensables. Frente a ello, el costo de debilitar al sector ambiental -en el contexto de la realización de la COP 20 de la Convención Marco de Cambio Climático- debió haberse juzgado como insignificante.

Sin embargo, cómo ha ocurrido anteriormente, la propia lógica de nuestra articulación global nos obligará a regresar por nuestros pasos. El proyecto de incorporarnos a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos - OCDE, nos exigirá demostrar altos niveles de exigencia ambiental. Ya Colombia (2014), México (2013) y Chile (2005) han pasado por evaluaciones de sus políticas ambientales. ¿Cómo saldríamos hoy? 

Y no olvidemos -como ha recordado las Naciones Unidas- las obligaciones internacionales que en materia ambiental ya hemos asumido, incluyendo el Acuerdo de Promoción Comercial con los Estados Unidos. Por él nos comprometimos a seguir mejorando nuestros niveles de protección ambiental. Vale la pena copiar aquí un párrafo del acuerdo:

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Finalmente, muchas empresas están sometidas a presiones corporativas internas o derivadas de las regulaciones de sus países de origen, que los empujan a asumir altas exigencias ambientales. Incluso ya las Naciones Unidas está planteando el desarrollo de un instrumento internacional vinculante -un tratado- que regule la conducta de las transnacionales en temas de derechos humanos.

Desde luego, los costos de corto plazo de estos retrocesos los terminarán pagando los más vulnerables. Y todos en el largo plazo. Incluyendo a los actores políticos y empresariales que aún no entienden que con estas medidas no estamos calentando la economía, sino derritiendo el frágil iceberg sobre el que estamos precariamente parados. Ojalá solo sea incomprensión.



Escrito por

Ivan Lanegra

Enseño ciencia política en la PUCP y en la Universidad del Pacífico. Tras 20 años en el Estado, intento escribir con simpleza sobre él.


Publicado en

Ensayos de Estado

Textos breves sobre política, Estado y gestión pública