Los efectos del Fenómeno El Niño han puesto sobre el tapete la importancia de gobernar el territorio. Para gestionar el riesgo de desastres, o para aprovechar los recursos naturales en una cuenca o en un bosque natural, gestionando los conflictos que pudieran producirse, es necesario mirar el territorio en su conjunto, y no solo las decisiones aisladas de cada ministerio, gobierno regional o municipalidad.  

La debilidad actual del enfoque territorial es un problema de la gestión pública. ¿Podrá resolverlo el Viceministerio de Gobernanza Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros –PCM–, recientemente creado?

El viceministerio es la autoridad inmediata al Presidente del Consejo de Ministros «en materias de desarrollo territorial, descentralización, diálogo, y concertación social y demarcación territorial». Además es el ente rector del Sistema de Gestión del Riesgo de Desastres, aunque carece de un órgano de apoyo propio para tal tarea. Debe articular las intervenciones del Poder Ejecutivo en el territorio entre las entidades del gobierno nacional y las de los gobiernos subnacionales. Para el desarrollo de estas funciones, cuenta con tres secretarías: Descentralización, Gestión Social y Diálogo, y Demarcación y Organización Territorial.

En una entrevista publicada este viernes en el diario «El Comercio», el flamante Viceministro de Gobernanza Territorial, el abogado Javier Fernández-Concha Stucker, quien ocupaba desde el 2006 la gerencia general de la empresa minera canadiense Sulliden Shahuindo, ha planteado como objetivos del viceministerio «tener una mayor presencia del Estado en el territorio nacional, tener un mayor acercamiento del Gobierno y del Estado con la población». Enorme tarea que requeriría de una importante capacidad institucional.

No obstante, el titular del nuevo viceministerio se siente tranquilo porque «tiene a su cargo menos funciones y podrá dedicar más tiempo al ejercicio de cada una de estas». Sin embargo, es claro que cada una de dichas funciones plantea desafíos enormes. En la entrevista solo se explaya con relación a la gestión de conflictos.

En otro momento de la entrevista afirma «que el sistema anterior –de gestión de conflictos– ha venido funcionando así por 17 años y está desgastado. No ha logrado el impacto esperado». Pero esta afirmación no es exacta. El Poder Ejecutivo empezó a organizar una política explícita sobre el tema en el 2004. Y la misma ha sido muy variada en sus enfoques y capacidades.

Por otro lado, en otro momento, el viceministro acierta al señalar la existencia de políticas sectoriales de gestión de conflictos que actúan muchas veces de forma contradictoria. Propuestas como la creación de un Sistema Nacional de Gestión de Conflictos –que no llegaron a concretarse– partían del mismo diagnóstico. El funcionario resalta que la incapacidad de atender las demandas sociales es uno de los factores que explican el malestar de la ciudadanía. Y no le falta razón. Las mesas de diálogo son un mecanismo que en muchas ocasiones solo ha organizado las demandas pero no ha asegurado su atención. Y esto último no es simple. Tener claridad sobre dichos compromisos y coordinar su cumplimiento ordenado, célere y transparente, es una tarea de enorme importancia y complejidad. Del mismo modo, resulta adecuada la propuesta del viceministro de contar con una política de atención temprana y de prevención de los conflictos sociales basada en el diálogo.

Por otra parte, es evidente que en un contexto en el cual el Estado ha sido incapaz de cumplir plenamente con su promesa de bienes y servicios para todos los ciudadanos, estos aprovechen los conflictos para plantear agendas más amplias a la que atañe directamente al conflicto. Ignorar o buscar dejar de lado tales exigencias –como el viceministro parece preferir– podría deslegitimar la acción estatal.

Quizá lo que más sorprende de la entrevista que comentamos es la falta de claridad conceptual sobre lo que es un conflicto social. Así, preocupa sobremanera que el viceministro Fernández-Concha informe que «internamente hemos determinado que en el país existe 5 conflictos sociales». La Defensoría del Pueblo ha identificado en el último mes 17. ¿Por qué la diferencia? El funcionario considera que la conflictividad social implica «violaciones del orden jurídico». Para él «la tensión o el indicio inicial no es un conflicto. El conflicto se da cuando hay una crisis, una toma de carretera, un secuestro y se rompe el orden jurídico. Allí la posibilidad de conversar ya no existe, esa es la parte más álgida de la crisis».

Nos encontramos no solo ante una afirmación que no se condice con la amplísima literatura sobre el tema. Y no se trata solo de una cuestión de nomenclatura. Recordemos que Vladimiro Huaroc quiso reducir el número de conflictos sociales llamando a algunos «controversias». No es necesario siquiera discutir las disquisiciones que plantearía distinguir entre conflicto, tensión y pre-conflicto, como plantea el funcionario.

El problema central es que la definición del nuevo funcionario trae consigo una estrategia. Si el conflicto implica por definición la violación del orden jurídico, entonces ¿una enorme protesta social con movilizaciones perfectamente legales no será considerada un conflicto? Y cuando la autoridad indique que hay un conflicto social, deberá leerse –por definición– como una declaración de ilegalidad de la acción por parte del gobierno. Y eso, según el propio funcionario, deberá traer consecuencias, incluso la declaratoria de emergencia. En este momento, agrega, no existirá la posibilidad de conversar, de dialogar. Esto, sin embargo, es contradicho por la evidencia que muestra que incluso en la etapa más violenta de los conflictos el diálogo es posible. Aún en estos casos debe ser considerada la opción principal. Entonces, si para el viceministro no se puede dialogar ni conversar en un conflicto, ¿qué opciones quedan? ¿Solo la violencia? El viceministro, ante las preguntas sobre qué haría cuando, por la propia definición que ha dado, no pudiera ni dialogar ni conservar, termina aceptando que un camino «es el mecanismo de conversar y de llegar a bases sociales distintas a una mesa de diálogo». Una abierta contradicción.

Por otro lado, el viceministro a cargo de la descentralización no menciona ni una sola vez en la entrevista dicha función, ni hace referencia a los Gobiernos Regionales o a los Gobiernos Locales. ¿No tendrán algún papel en su estrategia? Solo hace referencia a oficinas desconcentradas de los ministerios, y a los prefectos y subprefectos (¡!) ¿Cómo tener un Estado «más presente» si no articulan los gobiernos nacional, regional y municipal?

Aunque el diseño del viceministerio de Gobernanza Territorial luce insuficiente a la vista de los desafíos del gobierno del territorio –incluyendo la gestión del riesgo de desastres–, y el perfil del viceministro no parece el más idóneo, es más preocupante escuchar un discurso tan plano sobre la gestión de los conflictos. Uno que no recoge las lecciones –positivas y negativas– del pasado reciente, ni ha aprendido del resultado de violencia, pérdida de vidas humanas y proyectos paralizados que han traído las visiones estrechas sobre los conflictos sociales en el país. Esperemos que el gobierno corrija este rumbo. Los problemas de gobernanza no van a desaparecer porque les cambien de nombre.