Es habitual sostener que son tres los sectores que conforman una economía. El formal –que actúa dentro del marco de la legalidad–, el informal –que desarrolla actividades en principio legales pero al margen de la ley– y el ilegal. El objetivo de los estados –en particular de los menos desarrollados– es formalizar a los informales y marcar con claridad los límites de lo delictivo. No obstante, esta división puede ocultar relaciones más complejas entre las tres esferas. 

El caso del transporte público en Lima es un buen ejemplo. El ineficiente sistema que actualmente sirve a la capital del país no es resultado directo –ni exclusivo– de la informalidad, sino de un tipo particular de formalidad. Fue una decisión legal –formal– la que consagró la liberalización del transporte público en los años noventa. El desorden que sentimos a diario en las calles de la ciudad está construido sobre una maraña de leyes, normas municipales y de mecanismos contractuales. Una legalidad extraña ésta, que parece convivir sin problemas con la irracionalidad.

¿Dónde está el problema? El imperio de la ley puede describirse como el proyecto político de la certidumbre institucionalizada y garantizada por el Estado. La arbitrariedad y la falta de predictibilidad son sus enemigos mortales. En cambio, la regulación actual del transporte público crea espacios en donde la formalidad, la informalidad e incluso lo delictivo, conviven. Una empresa de transporte puede contar con una autorización formal para circular y a la vez ser absolutamente informal en otros ámbitos, como el laboral, el de la seguridad vial o en el ambiental. Los adjetivos formal e informal no bastan para describir esta situación –y otras similares–. Quizá podemos agrupar estos casos bajo el nombre de sector deformal. Uno que teniendo como eje la formalidad, alimenta prácticas que escapan sistemáticamente de ella. Las conductas resultantes forman patrones con cierto nivel de predictibilidad y estabilidad. Son instituciones. Por eso, cuando el Estado intenta desterrarlas, puede encontrar seria resistencia.

Hace poco Julio Cotler recordaba que en el país sí existen instituciones. Lo que ocurre es que no son las correctas. Por ineficientes, por injustas, o por ambas cosas. El transporte en Lima –reforzado por procesos formales– es delineado por una institucionalidad deformal. Los usuarios, las empresas y las autoridades, han ido construyendo por más de dos décadas sus linderos. Las personas no son tontas. Por el contrario, han buscado sacar el máximo provecho a lo disponible. Y aunque suene exagerado, los usuarios pueden incluso estar involucrados emocionalmente con parte de las prácticas que lo conforman.

Cambiar estas instituciones constituye, por lo tanto, no solo un esfuerzo jurídico. Ni un mero desafío de gestión. Es, en esencia, un proceso político. Por dicha razón exige definir con claridad los términos del nuevo acuerdo social de la movilidad. La implementación de proyectos como el corredor azul –cuyos fines podemos valorar positivamente– debe entenderse como una compleja negociación que se lleva a cabo día tras día con el objetivo de construir una institucionalidad formal.

Las nuevas reglas tienen también el potencial de redefinir la relación entre las personas y la autoridad. Por ello, un esfuerzo que forma parte de una propuesta de democratización de los servicios públicos debería girar alrededor de los conceptos de ciudadanía e igualdad. Las personas que prefieren la deformalidad no son irracionales. De ahí la persistencia de las prácticas y lo formidable de cualquier reforma. Pero precisamente por ser racionales es que el cambio es posible. Uno para mejor. Irracionales, por el contrario, terminan siendo las acciones del Estado –y de otros actores sociales– que olvidan al ciudadano.